Akteure | IPCC und Konsorten

IPCC 2015 –
Kosten, Budget und umstrittene Rechtsauffassungen

5. März 2015 | Von | Kategorie: IPCC UND KONSORTEN

Schon seit gut zehn Jahren ist das IPCC eine IT-Kooperation die die IT-Landschaft der deutschen Polizei entscheidend geprägt hat. Der Name ‚Inpol-Polas-Competence Center‘ hat längst historische Bedeutung. War doch der Zusammenschluss diverser Polizei-Landesbehörden zu einer Entwicklungs- und Pflegegemeinschaft für die (Weiter-)Entwicklung und Pflege von Inpol und Polas im Jahr 2003 lediglich der Anfang einer Entwicklung. Das IPCC war ursprünglich im Geschäftsbereich des hessischen Innenministeriums angesiedelt. Ein leitender Polizeidirektor fungierte als ‚Geschäftsführer‘ und schaltete und waltete recht eigenmächtig. Die Arbeiten für das IPCC wurden von externen Dienstleistern erbracht, die i.d.R. freihändig, d.h. ohne den Aufwand eines Vergabeverfahrens, beauftragt wurden. Unter anderem die permanenten Verstöße gegen das Vergaberecht riefen nach Jahren den Landesrechnungshof und die Parlamentarier auf den Plan. Die Kooperationsländer des IPCC setzten daraufhin eine Arbeitsgruppe „Neustrukturierung“ ein, die zu der Empfehlung kam, das IPCC von Hamburg nach Hessen zu verlagern. So wurde es im Dezember 2012 von den beteiligten Innenministerien beschlossen.

Auskünfte durch den Senat der Freien und Hansestadt Hamburg

Die FDP-Fraktion in der hamburgischen Bürgerschaft interessierte sich mehrfach dafür, ob es außer der Veränderung der Räumlichkeiten noch andere Veränderungen beim IPCC gegeben hat. Eine erste Antwort im Senat der Freien und Hansestadt Hamburg stammt aus dem Oktober 2011 [1], eine zweite, wesentlich ausführlichere vom September 2014 [2]. Aus beiden zusammen ergibt sich, dass inzwischen diverse Kooperationen unter der Dachbezeichnung „IPCC“ existieren. Aus den Antworten ist auch zu ersehen, welche Polizeibehörden von Bund oder aus den Ländern jeweils zu den Mitgliedern gehören und welche Kosten für die einzelnen Produkte bisher aufgelaufen sind.

Bei diesen Produkten handelt es sich insbesondere um

  • das IPCC-Auskunftssystem („Polas“),
  • Comvor, eine in einigen Ländern verwendete Vorgangsbearbeitung,
  • Crime, eine in einigen Ländern verwendete Fallbearbeitungslösung,
  • ED-DI, den digitalen Arbeitsplatz für den Erkennungsdienst
  • oder OSIP, die „Online-Sicherheitsüberprüfung“.

Präziser ist es daher, von der jeweiligen Kooperation für ein bestimmtes IT-Produkt zu sprechen. Und auch die Teilnehmer dieser Kooperationsgemeinschaften sind alles andere als einheitlich. Mal sind es nur drei oder vier Länder, im Falle der Polas-Gemeinschaft dagegen 11 der 16 Bundesländer und der Bund.

Kooperationen unter dem Dach des IPCC

Kooperationen unter dem Dach des IPCC

Wie funktioniert und arbeitet „das IPCC“?

Hamburg als „geschäftsführendes Land“

„Das IPCC … ist keine eigenständige Rechtsform und tritt in der Öffentlichkeit oder in Gremien auch nicht als solche auf. Aus diesem Grund wurde das Konstrukt des „geschäftsführenden Landes“ gewählt.“ … Ferner wurde „die Rolle eines Gesamtkoordinators definiert, dem die Verantwortung des operativen Geschäfts der Kooperation unter des Leitung des Lenkungsausschusses (IT-Leiter) obliegt.“ [2].

Der Lenkungsausschuss der „IT-Leiter“: Entscheidungsgremium der IPCC-Kernländer

Die Entscheidungen werden getroffen von einem ‚Lenkungsausschuss‘, dem die ‚IT-Leiter‘ der IPCC-Kernländer angehören, das sind Baden-Württemberg, Brandenburg, Hamburg und Hessen.

Diese vier Personen, die beim IPCC die wichtigen Entscheidungen treffen sind namentlich nicht bekannt. Es handelt sich um BeamtInnen aus den Polizeiabteilungen der Innenministerien bzw. aus den Beschaffungsämtern für die Landespolizeibehörden ohne IT-spezifische Berufsausbildung. Ihre Entscheidungen und die Art, wie diese Entscheidungen zustande kommen, gelangen nicht an die Öffentlichkeit und unterliegen keiner parlamentarischen Kontrolle. Die Rechnungshöfe werden, wenn überhaupt, jeweils Jahre nach den Entscheidungen aktiv. Sie können Entscheidungen, die technisch, (polizei-)fachlich oder wirtschaftlich zweifelhaft sind, daher auch nicht verhindern.

Wie funktioniert die Kooperation und wer bezahlt wofür?

Kooperationsvertrag: Mehrere Polizeibehörden von Bund und Ländern schließen sich vertraglich zu einer Kooperation zusammen.

Leitungskreis: Die Entscheidungen für diese spezifische Kooperation werden in einem Leitungskreis getroffen, dessen Mitglieder paritätisch aus dem Kreis der Mitglieds-Behörden beschickt werden.

Entscheidungen über die Entwicklung: Entscheidungen über die weitere Entwicklung (bzw. über externe Kosten, die die weitere Entwicklung berühren), werden im Leitungskreis getroffen. Sie richten sich anscheinend nach dem Stimmanteil aufgrund der auf die Behörde entfallenden Umlagebeträge und nicht nach der Anzahl der Mitglieder in der jeweiligen Kooperation. Gemacht wird also, was die Mehrheit der Beitragszahlungen möchte. Was zwangsläufig bedeutet, dass Wünsche einer einzelnen Behörde dann u.U. gar nicht realisiert werden.

Jahresbudget für externe Kosten: Für jede Kooperation wird ein „Jahresbudget“ vereinbart, welches die Grundlage bildet für die Beiträge, die die einzelnen Kooperationspartner zu zahlen haben. Diese Beiträge richten sich nach einem Schlüssel, der ähnlich wirkt, wie der Königsteiner Schlüssel, über dessen Zustandekommen jedoch öffentlich nichts weiter bekannt ist. Auffällig ist jedoch, dass Baden-Württemberg in allen Kooperationen den größten Kostenblock schultert, was allein durch Bevölkerungszahlen o.ä. nicht zu erklären ist.
Offen gelieben ist bisher auch die Frage, wer eigentlich die Kosten trägt, wenn ein geplantes Jahresbudget überzogen wird.

Übrigens: Die Höhe der Säulen in der Abbildung oben gibt die relative Größe des Jahresbudgets des jeweiligen IT-Projekts wieder.

Dataport als einziger Dienstleister: „Mit Wirkung vom 1. Januar 2014 werden sämtliche Dienstleistungen für das IPCC und den in diesem Kontext betreuten Entwicklungs- und Pflegegemeinschaften in direktem Auftrag der Polizei Hamburg durch Dataport erbracht. Ein direkter Abruf durch Dritte, auch durch Mitglieder der Pflegegemeinschaften, erfolgt nicht.“

Verrechnung / Bezahlung: In diesem Punkt wird die Antwort [2] etwas kryptisch: „Eine Verrechnung der Kooperationsanteile findet über die Polizei Hamburg als Auftraggeber statt. Ein Ausgleich dieser verauslagten Kosten findet allein zwischen den jeweiligen Kooperationspartnern und der Polizei Hamburg nach den vereinbarten Verteilungsschlüsseln statt.“ Was wohl bedeuten soll, dass die Polizei Hamburg Dataport bezahlt und die Kooperationsländer die „so verauslagten Kosten“ dann an die Polizei Hamburg bezahlen. Auch unter vergaberechtlichen Gesichtspunkten ein interessantes Verfahren … – doch dazu später mehr.

Interne Kosten: Neben den durch die Umlage aufgebrachten externen Kosten fallen in erheblichem Umfang Kosten an, die die jeweilige Behörde selbst zu tragen hat. Es ist eine der Merkwürdigkeiten des Haushaltsrechts, dass die Personalkosten von Behörden als so genannte „nicht haushaltswirksame Leistungen“ gelten. In den Kostenkalkulationen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen, die gegenüber Politik und Öffentlichkeit präsentiert werden, fehlen diese Kosten in aller Regel. Unter anderem deswegen erscheinen solche „Kooperationen“ mit erheblichem eigenem Personaleinsatz so außerordentlich „kostengünstig“. Schaut man näher hin, und gelingt es, die Behörde zur Offenlegung der internen Personalkosten zu bewegen, so erweist sich dagegen so manches angeblich so kostengünstige IT-Projekt als wahrer Kostenfresser.

  • Eigene Einführungskosten: Wenn in einem Land ein neues IT-Projekt eingeführt wird, sind landesspezifische Anpassungs- und Einführungsleistungen zu erbringen. Für die Einführung eines Vorgangsbearbeitungssystems, zum Beispiel, ist von rund 50 Mitarbeitern über einen Zeitraum von mehr als einem Jahr auszugehen.
  • Unterstützung gegenüber anderen Kooperationspartnern: Je mehr Behörden sich einer Kooperation anschließen, desto günstiger werden die Gesamtkosten für alle Beteiligten. Denn die (externen) Kosten für Pflege und Weiterentwicklung erhöhen sich durch einen weiteren Teilnehmer, wenn überhaupt, nur marginal, jeder weitere Kooperationspartner ist aber ein Beitragszahler mehr. Daher wird nachvollziehbar, wenn sich Beitragszahler, die hohe Beträge zu schultern haben, wie z.B. das Land Baden-Württemberg, ganz besonders viel Mühe geben mit der Werbung um weitere Kooperationspartner. Bei denen ist dann auch kaum mehr ein Unterschied auszumachen zwischen Vertriebs- und Marketingaktivitäten der Beamten einer Landespolizeibehörde und denen eines Anbieterunternehmens.
  • Aufwand für die „kooperative IT-Entwicklung“: Woche für Woche sind ganze Heerscharen von Mitarbeitern aus Polizeibehörden und Beschaffungsämtern in Deutschland unterwegs, um an Sitzungen teilzunehmen. Da sitzen dann z.B. die Vertreter aus allen Kooperationsländern für EDDI, Comvor oder Crime tagelang zusammen, um über die weitere Entwicklung des jeweiligen Produkts zu beraten. Oder man trifft sich gleich für eine ganze Woche, um gemeinsam an der fachlichen Grobspezifikation oder einem ähnlichen Dokument zu feilen, wenn ein wirklich neues Produkt, wie z.B. Crime für PIAV, entwickelt werden soll. Die „Polizei Hamburg“ soll für ganze Gruppen von Polizeiangehörigen aus anderen Kooperationsländern inzwischen zur „zweiten Heimat“ geworden sein. Und IT-Fachleute, die die Gepflogenheiten in Polizeibehörden nicht kennen, können nur darüber den Kopf schütteln, wie in der Polizei gearbeitet wird. In anderen Branchen weden solche Aufgaben delegiert an eine kleine Arbeitsgruppe von Fachleuten und Technikern, die ein solches Dokument vorbereitet, das im Umlaufverfahren beraten wird und über das anschließend auf einer Sitzung von allen eine Entscheidug getroffen wird.

Kosten wichtiger IPCC-Kooperationen

Die Kosten für Comvor

Comvor, ein Vorgangsbearbeitungssystem, das nur in den vier IPCC-Kernländern (BW, BB, HE, HH) eingesetzt wird, nimmt den Spitzenplatz ein: Um die 40 Millionen Euro [a] wurden für dieses System bisher aufgewendet bzw. an externe Dritte bezahlt. Nutznießer dürfte vor allem die Firma Microsoft gewesen sein, der „Entwickler“ des Systems ComVor.
Comvor Summen

Das Jahresbudget für ComVor für 2014 und 2015 liegt bei jeweils 1,467 Millionen Euro.

Die Verteilung der Kosten auf die vier Länder ist sehr unterschiedlich; Baden-Württemberg ist der größte Beitragszahler
Comvor Kosten 2006 - 2015


Baden-Württemberg zahlt mit 44% der Gesamtkosten (seit 2006) mehr als dreimal soviel, wie Brandenburg bzw. Hamburg und mehr als eineinhalb mal soviel wie Hessen.


Comvor Kostenverteilung 2006-2015


Die Kosten für die „IPCC-Auskunftssysteme / „Polas“

Unter dieser Bezeichnung wird in der Antwort zusammengefasst, was sonst verkürzt als „Polas“ bezeichnet wird, also

  • Inpol-Land („Polas“) mit Schnittstellen zur Abfrage von
  • KBA – Kraftfahrtbundesamt,
  • AZR – Ausländerzentralregister,
  • FADA – Auskunftssysteme der Fahrzeughersteller,
  • ZStV/BZR – Zentrales staatsanwaltschaftliches Verfahrensregister u.a.

Die Kooperation für die IPCC-Auskunftssysteme hat mit dem Bund (BKA, BPol) und 11 Bundesländern die meisten Mitglieder.

Das Jahresbudget für 2014 und 2015 beträgt jeweils 3.742.603 Euro.

Auch hier ist Baden-Württemberg der größte Beitragszahler und tragen insgesamt die IPCC-Kernländer einen größeren Beitrag als die anderen Länder.
Polas Kosten 2015


Baden-Württemberg zahlt von den Kosten für die IPCC-Auskunftssysteme mehr als das Dreifache der Nicht-IPCC-Länder:
Polas_Kostenverteilung

Die Kosten für Crime

Auf Platz 3 folgt das „Fallbearbeitungs- und Informationssystem Crime“, das von fünf bzw. sechs Kooperationspartnern finanziert wird.

Seit 2006 werden für Crime Kosten von gerade einmal 3,885 Millionen Euro ausgewiesen:
Aufgelaufene Crime Kosten seit 2006


Die jährlichen Aufwendungen für Crime waren seit 2006 recht unterschiedlich:

Jährliche Ausgaben der Crime-Kooperation für Pflege und Weiterentwicklung

Jährliche Ausgaben der Crime-Kooperation für Pflege und Weiterentwicklung


Und auch bei Crime ist Baden-Württemberg mit Abstand der größte Beitragszahler:
Crime Kostenverteilung

Gesamtkosten der IPCC-Kooperationen 2015

Die Summe der Jahresbudgets aller Kooperationen für 2015 beläuft sich auf rund 7,7 Mio Euro. Hier die Verteilung auf die Beitragszahler und auf die einzelnen IT-Projekte:

Gesamtkosten 2015


Dabei steht

  • IPCC – Auskunftssysteme für Inpol-Land („Polas“) mit Schnittstellen zur Abfrage des Kraftfahrtbundesamtes, Ausländerzentralregisters, der Auskunftssysteme der Fahrzeughersteller, des zentralen staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregister u.a.
  • Comvor für das Vorgangsbearbeitungssystem Comvor,
  • OSIP für das Antragsverfahren Online-Sicherheitsüberprüfungen,
  • Crime für das Fallbearbeitungs- udn Informationssystem Crime,
  • EDDI für eine Gruppe biometrischer Anwendungen,
  • PKS für (eine Anwendung zur Erstellung der) polizeilichen Kriminalstatistik,
  • Inpol-Mobil für die mobile Abfrage des Inpol-Fahndungs- und Auskunftssystems,
  • SÜP für die automatisierte Sicherheitsüberprüfung und
  • EWO für die Meldeauskunftsabfrage nach XMELD


Die größten Beitragszahler sind die vier IPCC-Kernländer, Baden-Württemberg zahlt fast doppelt soviel wie der nächste Kandidat, nämlich Hessen. Nordrhein-Westfalen fällt ebenfalls unter die Spitzengruppe, dies dürfte jedoch ein einmaliger „Ausrutscher“ sein aufgrund der sehr teuren Mitfinanzierung des (von NRW entwickelten) Systems OSIP.
Die Verteilung des Budgets für 2015 auf die Beitragszahler zeigt das folgende Diagramm:
Prozentuale Verteilung Budget 2015


Vom gesamten Budget ist fast die Hälfte eingeplant für die IPCC-Auskunftssysteme. Fast 20% sind für Comvor veranschlagt von den vier Ländern, die Comvor nutzen, mehr als 11 Prozent für OSIP von nur drei Ländern, die dieses System nutzen. Crime beansprucht weniger als 7%, was – wie an anderer Stelle schon gesagt – bemerkenswert wenig ist für den Funktionsumfang, den Crime und Crime für PIAV abzudecken hat.
Budget 2015 nach IT-Projekten

Hamburg beauftragt Dataport

Auch die oben dargestellte Neustrukturierung des IPCC und Übernahme durch Hamburg als „geschäftsführendes Land“ ändert nichts am Grundproblem: Das IPCC ist ein loser Kooperationsverbund ohne eigene Rechtsperson und kann daher keine Verträge abschließen. Um sich aus diesem Dilemma zu befreien, wurde Dataport, der behördliche IT-Dienstleister der Nordländer, dazwischengeschaltet, um Aufträge zu vergeben, die eigentlich das IPCC vergeben müsste.
„Mit Wirkung vom 1. Januar 2014 werden sämtliche [sic! / d. Verf.] Dienstleistungen für das IPCC und den in diesem Kontext betreuten Entwicklungs- und Pflegegemeinschaften in direktem Auftrag der Polizei Hamburg durch Dataport erbracht“
heißt es in der Antwort [2]. Und weiter: „Hierzu hat Dataport im Jahr 2013 ein europaweites Vergabeverfahren durchgeführt.“

Diese Auftragsvergabe ist den regelmäßigen Lesern dieses Blogs bekannt. Es handelt sich um einen Rahmenvertrag von Dataport an die Trivadis AG mit einem Volumen von insgesamt 15.000 Manntagen entsprechend 15 Millionen Euro über 3 Jahre [4], rechnerisch also mit einem Volumen von 5 Millionen Euro pro Jahr. Dass Trivadis beauftragt wurde, ist nachvollziehbar: Denn diese Firma gehörte schon zu den Zeiten, als in Hessen noch weitgehend freihändig Aufträge vergeben wurden, zu den bevorzugten Auftragnehmern für IT-Projekte mit IPCC-Bezug. Vor allem aber verfügt diese Firma über die Mitarbeiter, die schon seit langer Zeit für diese IT-Projekte arbeiten und daher über das notwendige Insider-Know-How verfügen.

Rechtlich umstrittenes Vorgehen bei der Beschaffung

In der Antwort wird großzügig versichert, dass „die erforderlichen Vergabevorschriften stets beachtet“ werden.

Wir haben dazu einen Fachanwalt für Vergaberecht um seine Einschätzung des Falles IPCC / Polizei Hamburg / Dataport gebeten. Der kam allerdings zu ganz anderen Ergebnissen und zwar sowohl im Hinblick auf Hamburg als auch im Hinblick auf die Partner der diversen IPCC-Kooperationen:

  • Der Bundesgerichtshof hat die Bildung von Einkaufsgenossenschaften – und als solche muss man die IPCC-Kooperationen auffassen – als Einschränkung des Wettbewerbs angesehen, die dem Kartellverbot des §1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen unterliegen. Das ist folgerichtig, weil eine Einkaufsgemeinschaft eine „aufeinander abgestimmte Verhaltensweise,“ darstellt, „die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezweckt oder bewirkt“.
  • Ergänzend dazu gilt auch im Vergaberecht der Grundsatz, dass öffentliche Auftraggeber grundsätzlich nicht zentral, sondern dezentral beschaffen sollen (Grundsatz der Mittelstandsförderung). Denn die öffentlichen Auftraggeber sollen ihre ohnehin große Marktmacht nicht auch noch potenzieren. Dieser Grundsatz wird durch das von Hamburg gewählte Vorgehen missachtet.
  • Dass Dataport für die Polizei Hamburg die o.g. Ausschreibung durchgeführt hat, ist grundsätzlich zulässig. In diesem Fall muss jedoch im Ausschreibungsformular angegeben werden, dass die Beschaffung im Auftrag anderer öffentlicher Auftraggeber erfolgt. Das war bei der Dataport-Ausschreibung jedoch nicht der Fall.
  • Es handelt sich auch nicht um eine ‚Inhouse-Vergabe‘, z.B. von den anderen Kooperationsländern an die Polizei Hamburg (oder an Dataport). Voraussetzung dafür wäre nämlich, dass der öffentliche Auftraggeber (also eine Kooperationsbehörde) über den Beauftragten (also Hamburg oder Dataport) die „Kontrolle wie über eine eigene Dienststelle ausübt“. Auch dies ist offensichtlich nicht der Fall.
  • Und es handelt sich auch nicht um einen Fall einer ‚interkommunalen Zusammenarbeit‘: Diese Zusammenarbeit zwischen gleichgeordneten öffentlichen Auftraggebern ist möglich und zulässig. Sie ist jedoch nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs beschränkt auf Aufgaben der Daseinsvorsorge. Die öffentliche Sicherheit (als wesentliche Aufgabe der Polizei) ist zweifelsohne eine Aufgabe der Daseinsvorsorge. Allerdings werden die Behörden im hier vorliegenden Fall nicht in diesem Rahmen tätig. Vielmehr handelt es sich bei den Aufgaben des IPCC um unterstützende Leistungen, damit die Polizei arbeitsfähig wird bzw. bleibt. Vergleichbar mit dem Betrieb einer Kantine oder der Bereitstellung von Einsatzfahrzeugen. Und solche Leistungen hat der Europäische Gerichtshof ausdrücklich von der Freistellung vom Vergaberecht ausgenommen, d.h.: Auch diese Begründung greift nicht im Falle IPCC.

Diese Argumente (und weitere, hier nicht genannte) sprechen dafür, dass das gesamte Beschaffungskonstrukt, das sich die Behörden mit dem IPCC-Konstrukt geschaffen haben, rechtlich angreifbar ist. Wir sind gespannt darauf, wie diese Frage von anderen Fachleuten – auch außerhalb des IPCC und der Kooperationsbehörden – beurteilt werden wird.

Fußnoten / Anmerkungen

[a]   Für die Jahre vor 2001 wurde angegeben, dass die Entwicklungskosten für Polas und Comvor zusammen sich auf 14 Mio Euro beliefen. Da für Comvor die genauen Kosten nicht angegeben sind, sprechen wir von „rund 40 Mio“.

__________________________________________________________________________________________

Dieser Beitrag ist Teil der Serie …

Polizeiliche Informationssysteme – IPCC und Konsorten

In dieser Reihe sind bisher die folgenden Artikel erschienen:
(4)   Unglaublich günstig! Die Kosten von Crime, 04.03.2015, Polygon-Blog
(3)   Wird Dataport das neue IPCC?!, 07.03.2014, Polygon-Blog
(2)   Das IPCC und seine Form der Public-Private Partnerschaft, 13.02.2014, Polygon-Blog
(1)   Das IPCC – marktbeherrschend aber weitgehend unbekannt, 12.02.2014, Polygon-Blog

Quellen zu diesem Beitrag

[1]   Kriminalität und Einsatz moderner Fahndungsmethoden, Schriftliche Kleine Anfrage und Antwort des Senats vom 21.11.2011, Drs-Nr. 20/1841
[2]   Polizeifachliche Softwareprojekte und Dataport, Schriftliche Kleine Anfrage und Antwort des Senats vom 16.09.2014, Drs-Nr. 20/12989
[3]   in: Vergabeverfahren in Theorie und Praxis, 23.09.2013, Polygon-Blog
[4]   Bekanntmachung des von Dataport an Trivadis vergebenen Auftrags, 18.12.2013, TED, Nr. 2013/S 245-427428

Schreibe einen Kommentar