Teil 2 (2007 / 2008): Strategische Leitlinien und die Fortschreibung des Programms der Inneren Sicherheit

Polizeilicher Informationsaustausch und die Geschichte des PIAV [2]

25. März 2016 | Von | Kategorie: ZZZ

Einführung und erster Teil dieser Artikelserie

  • Das aktuelle Desaster mit dem Informationsaustausch
  • Das polizeiliche Verbundsystem INPOL (erstes Standbein)
  • Der in Planung befindliche Polizeiliche Informations- und Analyseverbund (PIAV) als zweites Standbein< (li>
  • Was die Verfasserin dazu zu sagen hat
  • können Sie im Teil 1 dieser Artikelserie lesen …

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    Anfänge und erste Konzeptionen für den PIAV

    Man schrieb das Jahr 2007. In den Polizeibehörden von Bund und Ländern war der große Schock überwunden, den das Beinahe-Scheitern von INPOL-Neu im Jahr 2001 verursacht hat. Die klandestine Einführung eines ganz anderen Systems, nämlich POLAS, das nun ebenfalls INPOL-Neu genannt wurde, hatte stattgefunden und dieses System erfüllte inzwischen zufriedenstellend seine Zwecke als Auskunfts- und Fahndungs-Verbundsystem für die Polizeibehörden von Bund und Ländern. Die Fußball-Weltmeisterschaft war vorbei und alle waren erleichtert, dass nichts Wesentliches passiert war.

    Vorgangs- und Fallbearbeitungssysteme

    Die beiden Bundespolizeibehörden, wie auch die meisten Landespolizeibehörden, besannen sich in Sachen IT auf ihre eigenen Bedürfnisse: Vorgangsbearbeitungssysteme waren inzwischen in allen Behörden selbst entwickelt oder angeschafft worden. Nachdem das geschafft war, ging es weiter mit der Entwicklung bzw. Beschaffung von Fallbearbeitungssystemen. Der Föderalismus – Polizeiarbeit ist Ländersache! – lief da zur Hochform auf. Dass man auf Kompatibilität achten sollte, um später das Teilen von Informationen mit anderen Ländern oder dem Bund zu ermöglichen, hatte kein Entscheider im Fokus. Man konnte endlich mal „das eigene Ding“ machen, also definieren und entwickeln lassen, wie Polizeiarbeit im eigenen Land idealer Weise gemacht wird. Das musste sich im landeseigenen Fallbearbeitungssystem und seinen Formularen und Reports wiederfinden. Die mitunter gestellte Frage, was eigentlich die Bearbeitung eines Fahrraddiebstahls im Lande X unterscheidet von der im Lande Y – beide haben das gleiche Bundesgesetz namens Strafgesetzbuch zu beachten – verhallte ungehört. Es dürften Mannjahre sein, die in den Ländern dafür aufgewendet wurden, die vorhandenen polizeilichen Formulare aufzunehmen und umsetzen zu lassen in landesspezifische Software.

    Die für die Fallbearbeitung in Frage kommenden Informationssysteme waren an einer Hand aufzuzählen:
    Man konnte sich für CRIME entscheiden, das beim Beitritt zur IPCC-Kooperation sehr kostengünstig zu haben war. Man konnte sich bei Rola Security Solutions eine landesspezifische Variante des Fallbearbeitungssystems RSCase kaufen. An diesem Wettbewerb nahm POLYGON letztmals im Jahr 2006 und anläßlich des Teilnahmewettbewerbs für das Berliner Fallbearbeitungssystem CASA teil. Das dort gewählte Vorgehen machte deutlich, dass fairer Wettbewerb oder ein technisch und fachlich qualifiziertes Angebot keine Rolle spielten. Man wollte in Berlin – und auch beim BKA und in anderen Ländern – Rola-Systeme haben. Was dazu führte, dass die Beschaffungsverfahren entsprechend kreativ gestaltet wurden und in vielfach ohne (rechtlich vorgeschriebene) vorangehende Bekanntmachung von Auftrag bzw. Auftragsvergabe einfach „freihändig“ beschafft wurde. Nur folgerichtig war, dass Rola dieses „Rennen“ mit großem Abstand gewann: Die Systeme heißen – angeblich aus „vergaberechtlichen Gründen“ – bei den verschiedenen Polizeibehörden nur jeweils anders, nämlich

  • B-CASE (Bundespolizei, BKA),
  • CASA (Berlin),
  • CASE (Nordrhein-Westfalen),
  • EASY (Bayern),
  • EFAS (Sachsen),
  • KRISTAL (Rheinland-Pfalz),
  • MERLIN (Schleswig-Holstein) und
  • ZEUS (Mecklenburg-Vorpommern)

Ein wenig erinnerte dieses Lemming-Verhalten an die Frühzeiten der Großrechner-DV: Damals hieß es: Kauf IBM, Du kannst keinen Fehler machen, wenn Du dich für den Markführer entscheidest! Ob – damals wie heute – dabei immer die fachlich und technisch beste Entscheidung getroffen wird, entscheidet leider immer erst die Zukunft.

Marketingunterstützung bei der Einführung von RSCase durch den Bund Deutscher Kriminalbeamter und seine Sicherheitspartnerschaft

Die Erwartung, dass ein Informationssystem vom gleichen Hersteller förderlich sein würde für den Informationsaustausch wurde insbesondere auch vom Bund Deutscher Kriminalbeamter (BDK) geweckt und geschürt.
Diese kleinste Polizeigewerkschaft machte erfolgreich ihren politischen Einfluss geltend für die Beschaffung des Fallbearbeitungssystems RSCASE der Firma Rola [Quellen]. Später wurde dann bekannt, dass diese Marketingunterstützung der Polizeigewerkschaft nicht völlig uneigennützig war: Der BDK hatte nämlich mit dieser und anderen Firmen einen Vertrag abgeschlossen über die sogenannte Sicherheitspartnerschaft, die ihm für die Unterstützung bei der Beschaffung der Produkte seiner Sicherheitspartner entsprechende pekuniäre Vorteile gewährte und zwar, wie Beteiligte angeben, in beachtlicher Größenordnung. Praktisch sah dies so aus, dass Polizeibeamte, die im Hauptamt, z.B. in Bayern oder Schleswig-Holstein tätig waren in beschaffungsentscheidender Stelle ihrer Landespolizeibehörde gleichzeitig den BDK-Bundesvorstand als IT-Experten berieten. Nachdem dies öffentlich geworden war und auch den Bundestag beschäftigt hatte, soll diese Partnerschaft beendet worden sein.

Gleiches Informationssystem ist kein Garant für den funktionierenden Informationsaustausch

Sicher hat beim Innenministerium und BKA, sowie bei den „Rola“-Ländern eine Zeitlang die Annahme vorgeherrscht, dass der Einsatz des gleichen Informationssystems (hier also RSCase) auch uneingeschränkte Kompatibilität verheißt und damit die Möglichkeit zum Teilen von Informationen miteinander. Diese Annahme hat sich anscheinend als falsch erwiesen. Noch vor wenigen Tagen beklagte Ulf Küch, der stellvertretende Bundesvorsitzende des BDK in der Fernsehsendung Frontal 21 (vom 22.03.2015):

„Wir haben kein einheitliches Datenverbundsystem mit den Polizeien in der Bundesrepublik Deutschland. Das heißt also, die bayerische Polizei [setzt RSCase-Variante EASY ein / d. Verf.] ist nicht in der Lage, ihre Vorgänge so ohne weiteres mit Niedersachen [RSCase-Variante SAFIR / d. Verf.] oder Schleswig-Holstein [RSCase-Variante MERLIN / d. Verf.] auszutauschen.“

Der Status im Jahr 2007: Die Misere beim Informationsaustausch ist noch nicht behoben …

An dem nach wie vor hat sich drängendsten Problem für den Polizeivollzugsbeamten hatte sich jedoch gar nichts getan: Ganz im Gegenteil war das Problem mit der Mehrfacherfassung und -abfrage noch schlimmer geworden mit jedem weiteren Vorgangsbearbeitungs- bzw. Fallbearbeitungssystem, das die Länder bzw. der Bund einführten haben. Und tatsächlich ist es ja auch heute [wir schreiben aktuell März 2016] noch so, dass noch nicht einmal auf der Ebene eines Landes die Möglichkeit besteht, dass Informationen, die im landeseigenen Vorgangsbearbeitungssystem längst erfasst sind, elektronisch quasi auf Knopfdruck in das Fallbearbeitungssystem des gleichen Landes übertragen werden.

Strategische Leitlinien für die konzeptionelle Weiterentwicklung INPOL

Das Problem war natürlich auch den zuständigen Gremien bekannt. Der UA IuK – Unter-Arbeitskreis des AK II (zuständig für Innere Sicherheit) der Ständigen Konferenz der Innenminister (IMK) hatte schon seit 2005 über dem Problem gebrütet und legte im August 2007 einen Bericht vor über die ‚Strategischen Leitlinien für die konzeptionelle Weiterentwicklung INPOL‘.

Folgende wesentliche Probleme werden in diesem Dokument beschrieben:

  • Mehrfacherfassung und -nutzung: Die Grundsätze aus der INPOL-Konzeption von 1990 (sic!) seien noch immer nicht vollständig umgesetzt heißt es da: Insbesondere sei die Anforderung der Einmalerfassung und Mehrfachnutzung von Daten bisher unzureichend erfüllt. Es müssten aufgrund fehlender Schnittstellen bei vielen INPOL-Teilnehmern dieselben Personendaten … mehrfach für unterschiedliche Zwecke wie zum Beispiel Fahndungsausschreibung, Meldedienste, Fallbearbeitung etc. in den entsprechenden Anwendungen neu erfasst werden.
  • Fehlende Suchmaschine Polizei: Es fehle ferner an einer modernen ‚Suchmaschine Polizei‘, die, ähnlich wie mit Google, eine anwendungs- bzw. datenbankübergreifende Abfrage erlaube, wo Informationen zu Personen, Sachen, Fahrzeugen etc. zu finden seien.
  • Kriminalpolizeilicher Meldedienst (KPMD): Der kriminalpolizeiliche Meldedienste (KPMD) leide ebenfalls an unzureichenden informationstechnischen Möglichkeiten und zahlreichen Medienbrüchen (gemeint sind nicht vorhandene Schnittstellen zwischen heterogenen Informationssystemen). Folge sei, dass die in den Vorgangs- und Fallbearbeitungssystemen der Länder gespeicherten Daten nicht etwa automatisiert, sondern konventionell, zum Beispiel mittels Fernschreibdienst, Email oder Fax an das zuständige Landeskriminalamt bzw. Bundeskriminalamt gemeldet werden müssten. Dort angekommene Daten müssten dann erneut zu Bearbeitungs- und Auswertezwecken erfasst werden. Aus diesem uneffektiven Vorgehen ergäben sich Auswirkungen sowohl in Bezug auf das Meldeverhalten als auch auf die mangelhafte Datenqualität. Beides zusammen führe zu einem hohen, länderübergreifenden Kommunikationsaufwand.
  • Ablösung der Meldedienste und Einführung eines polizeilichen Informations- und Analyseverbunds – PIAV: Mit der Problematik des KPMD, des kriminalpolizeilichen Meldedienstes, hatte sich eine eigene Bund-Länder-Projekt Gruppe beschäftigt: Sie kam zu dem Ergebnis, dass der bisherige Ansatz der Meldedienste fallengelassen und ersetzt werden sollte durch einen grundlegend neuen Ansatz: Der sollte bestehen in der automatisierten Bereitstellung von bewerteten Daten aus den Landessystemen für eine gemeinsame Datennutzung auf der Bundesebene zu Zwecken der länderübergreifenden Recherche und Analyse. Zur Dokumentation und Bekräftigung dieses neuen Ansatzes sollte der bisherige Begriff Meldedienste abgeschafft und der Begriff polizeilicher Information und Analyseverbund (PIAV) eingeführt werden.
  • Informationsmodell Polizei (IMP): Als letztes Problem hatte man, vollkommen zu Recht, die Tatsache identifiziert, dass die diversen polizeilichen Informationssysteme zur Vorgangs- und Fallbearbeitung, sowie Auswertung und Analyse in Bund und Ländern auf der Basis unterschiedlicher Informationsmodelle realisiert worden waren. Was zur Folge hat, dass ein Informationsaustausch zwischen diesen Systemen schlichtweg nicht möglich ist. Die Konsequenz ist, dass jedes der genannten Informationssysteme bei jeder Polizeibehörde von Bund und Ländern eine eigene informationstechnische Insel darstellt, auf der die auf ihr enthaltenen Informationen eingekerkert sind. Aus diesem Grund machte die Bund-Länder-Projektgruppe – richtigerweise – auf das Problem aufmerksam, dass nur ein gemeinsames Informationsmodell für all diese Informationssysteme, die Gewähr dafür bieten könne, dass in Zukunft Informationen medienbruchfrei und systemübergreifend zwischen den Systemen ausgetauscht werden könnten.

Strategische Ziele für INPOL und eine Verbesserung der polizeilichen Zusammenarbeit

Für INPOL [hier zu verstehen als Oberbegriff für die Gesamtheit der polizeilichen Verbundsysteme in Deutschland] wurden daher im oben genannten Konzeptpapier vom August 2007 die folgenden fünf strategischen Ziele definiert:

  1. INPOL ermöglicht eine durchgängige einmal Erfassung und Mehrfachnutzung von Daten.
  2. Die Datenqualität in INPOL wird verbessert.
  3. INPOL ermöglicht die Erstellung aktueller kriminalgeographischer und/oder phänomenologischer Lagebilder.
  4. INPOL optimiert die polizeiliche Zusammenarbeit und Erkenntnisgewinnung.
  5. INPOL kann ausreichend flexibel auf neue bzw. sich ändernde Sicherheitslage reagieren.

INPOL sollte also, über das reine Fahndungs- und Auskunftssystem hinaus, in Zukunft eine „Gesamtschau der polizeilich relevanten Daten im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten“ erlauben.

Länderübergreifende Kooperation

Dies setzt einerseits einen länderübergreifenden Ansatz voraus. Dieser Ausdruck ist nicht wörtlich zu verstehen, sondern bedeutet generell eine kooperative Arbeitsweise von Polizeibehörden, der über eine Landespolizei- oder Bundespolizeibehörde hinausgeht und gegebenenfalls auch den Austausch über die Staatsgrenze hinweg ermöglicht.

Ausblick auf die weitere Entwicklung

Schon jetzt kann gesagt werden, dass die Polizei in Deutschland in den folgenden neun Jahren [2007 – 2016] diesen Zielen nicht wesentlich näher gekommen ist. Lesen Sie im nächsten Teil dieser Artikelreihe, der in Kürze erscheint, wie es weiterging mit der Entwicklung des Polizeilichen Informations- und Analyseverbundes …

Über die Autorin

Die Autorin, Annette Brückner, war von 1993 bis 2013 tätig als Projektleiterin für das Polizeiliche Informationssystem POLYGON. Und in dieser Funktion über mehrere Jahre auch immer wieder befasst mit Konzepten und Projekten des Informationsaustauschs zwischen Polizeibehörden, sowie einem Pilotprojekt, bei dem das damalige PIAV-Konzept und das Informationsmodell Polizei (IMP) – eine wesentliche Grundlage für den PIAV – in einem Praxistext [erfolgreich] erprobt wurden. Auf der Grundlage dieser Erfahrungen entstand die hier vorliegende Artikelserie über „Informationsaustausch zwischen Polizeibehörden in Deutschland und die bisherige Geschichte des PIAV“.

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